中國的電力供給，始終游走于短缺與過剩間。

　　上世紀(jì)60年代開始，中國進(jìn)入了長期的電力短缺期，至1986年，短缺超過了總發(fā)電量的20%。1997年，電力供需達(dá)到平衡。到了1999年，電力過剩10%。2002年再次出現(xiàn)電力短缺，2005年全國26個省(市、自治區(qū))經(jīng)歷了電力短缺，為1990年代以來最為嚴(yán)峻的一年。今年，電力供需大體平衡，但2007年電力過剩似乎成為定局。即便如此，電力投資仍熱度不減，推動了中國固定資產(chǎn)投資的旺盛。

　　中央政府從2003年開始發(fā)出警告，一方面出于經(jīng)濟(jì)過熱隱慮；另一方面，中國需要更合理配置產(chǎn)業(yè)資源，保護(hù)日益遭受破壞的環(huán)境。而此時，內(nèi)蒙古新豐電廠違規(guī)投資受到中央嚴(yán)厲懲治則寓意深刻。

　　不過矛盾在于，電力行業(yè)壟斷色彩依舊明顯，利潤豐厚，蜂擁而入者當(dāng)然很多。另一方面，地方政府急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，特別對于資源大省，不發(fā)展電力難以擺脫產(chǎn)業(yè)末端之困。

　　那么，我們該如何走出電力過剩與短缺循環(huán)怪圈？該如何理順電力投資體制之困？更進(jìn)一步，如何打破壟斷，使資源配置更高效率，全民享受電力競爭帶來的福利？

　　《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》誠邀廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任(前亞行能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家)林伯強(qiáng)，花旗集團(tuán)亞太經(jīng)濟(jì)與市場分析部副總裁沈明高、世界銀行北京代表處高級能源專家趙建平，縱論電力行業(yè)調(diào)控和電力改革，是為本期“天下論衡”�！　�

　　1.電力調(diào)控　　

　　主持人：2003年，隨著國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪增長周期的上升階段，部分行業(yè)出現(xiàn)盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致煤、電、油、運全面緊張，引發(fā)電力投資大熱。于是自2004年，發(fā)改委等有關(guān)部門叫停數(shù)十個新建項目。今年，為抑制整體經(jīng)濟(jì)過熱，央行亦采取一系列緊縮措施。到目前為止，這一系列的電力調(diào)控措施，是否減緩了電力可能過剩的擔(dān)憂？

　　林伯強(qiáng)：我認(rèn)為這些調(diào)控措施并沒有起到應(yīng)有的作用。也就是說，即使大家基本上明確了2007年會出現(xiàn)電力過剩，但電力投資的熱情依然存在。這次內(nèi)蒙古新豐電廠就是一個最好的說明，該廠起初是因為發(fā)生重大施工事故而引起關(guān)注，并被發(fā)現(xiàn)為明確叫停后卻依然在建的電力項目，恐怕其他地方類似的違規(guī)項目也不在少數(shù)，只不過沒有被重視而已。

　　趙建平：我認(rèn)為中國目前對電力行業(yè)的調(diào)控主要以行政手段為主，比如發(fā)改委通過核準(zhǔn)制度或直接叫停一些電力項目，還是比較起作用的。據(jù)我所知，現(xiàn)在違規(guī)的新建電力項目很少，主要是一些投入了初期建設(shè)的項目不愿意停止，企業(yè)不愿意蒙受損失。根據(jù)有關(guān)方面的估計，今明兩年的投產(chǎn)機(jī)組將達(dá)到高峰，隨后會有所下降。在建和新開工項目中，低效率，高污染的小機(jī)組比例已明顯減少。而升息、緊縮信貸等宏觀調(diào)控措施對電力行業(yè)的影響并不顯著，畢竟電力沒有一個成型的市場，壟斷程度高，對于利率等反應(yīng)不敏感。

　　沈明高：電力行業(yè)對加息不敏感，主要有兩個原因。第一，現(xiàn)在我國流動性很充沛，加息只是一定程度上收縮銀行貸款，但是很多大的國有電力公司可以通過發(fā)債、票據(jù)融資獲得低成本的資金，除非目前的低市場利率也同時得到改變，否則投資增長速度很難降下來。當(dāng)然這次加息跟以往有所不同，即長期貸款利率提高，可能會對中長期項目有所影響。第二，在壟斷的情況下，決定一個項目上不上主要不是看成本，更關(guān)注的是是否存在潛在的電價上調(diào)的可能性，而地方政府更關(guān)心稅收的增長。何況利率本身是一個以市場為基礎(chǔ)的貨幣政策工具，當(dāng)它遇到電力這個壟斷行業(yè)時，不可能有多大效果。所以電力行業(yè)不能只依靠經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控，行政干預(yù)是必要的。而且依過去的經(jīng)驗來看還是比較有效的，否則就不會出現(xiàn)前一輪的短缺。但同時從較長時期來看，這種行政調(diào)控同時又是不成功的，過猶不及。

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　　此外，我認(rèn)為對過剩這個概念的定義需要很謹(jǐn)慎，不能只看現(xiàn)在的需求和產(chǎn)量之間的缺口，更應(yīng)該動態(tài)地看這個問題。比如現(xiàn)在原油價格過高，從一定程度上可以說電力是石油的一個替代品，當(dāng)油價在每桶70美元或者更高時，對電力的需求必然會增加。如果考慮到這個因素，電力是否過剩，或者說過剩多少恐怕都要重新衡量。

　　主持人：剛剛提到內(nèi)蒙古新豐電廠的違規(guī)案例，那么為什么在電力過剩的強(qiáng)預(yù)期下，在全國進(jìn)行宏觀調(diào)控抑制整體經(jīng)濟(jì)過熱、固定資產(chǎn)投資過熱的情況下，電力投資熱情仍然不減？

　　林伯強(qiáng)：電力過剩主要有兩方面原因。一方面，因為電力行業(yè)基本上是國營企業(yè)，國營企業(yè)的經(jīng)營特點是以大為先；對地方政府來說，電力屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對GDP、地方稅收都有很大的促進(jìn)作用；對于銀行來說，以往電力項目貸款的效益較好，而且償還資金比較及時，所以政府、企業(yè)和銀行都有電力投資的沖動。其實在正常情況下，即使三者加一起也未必能引起大過剩，因為國家不會允許這么瘋狂的電力投資，但在電力短缺時，地方政府有充足的借口，國家也很為難。所以說，短缺為電力投資沖動和電力過剩提供了環(huán)境。

　　另一方面，因為電力企業(yè)和銀行基本都是國有的，所以即使電力過剩時電力行業(yè)的效益下降，銀行也不怕。因為電價由國家決定，到時國家可以通過提高電價來減輕電力企業(yè)的虧損，所以電力企業(yè)也不怕。

　　趙建平：另外，內(nèi)蒙古的這些違規(guī)項目大部分是前幾年違規(guī)大潮期間開工的，可能沒有按規(guī)定停止整頓。內(nèi)蒙古事件只是全國違規(guī)事件中的一個縮影，違規(guī)事件之所以屢禁不止，是由于違規(guī)效益往往大于違規(guī)成本。過去幾年中，幾大發(fā)電公司在擴(kuò)大規(guī)模的競爭中，違規(guī)多的公司明顯占了上風(fēng)。也有一種說法，沒有前幾年的電廠建設(shè)違規(guī)，電力短缺還要持續(xù)更長的時間。

　　主持人：內(nèi)蒙古這類內(nèi)陸省區(qū)，因資源豐富，人力成本和運費較低，發(fā)展電力行業(yè)可能是促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長最有效的方式，那么如何解決中央宏觀調(diào)控對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的矛盾？

　　林伯強(qiáng)：地方政府利用自身優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟(jì)本身是沒有錯誤的，但要考慮到整體情況。比如建電站是內(nèi)蒙古的優(yōu)勢，但是也得把電賣出去才能實現(xiàn)這種優(yōu)勢，否則就是浪費。中國并沒有形成事實上的電力市場，還不是誰的電價便宜誰就有競爭優(yōu)勢。每個省都會傾向于先考慮自己的電廠，如果不夠再到省外購電。而且在大多數(shù)都是國有企業(yè)的情況下，國家也不會讓一部企業(yè)因賣不出去電而倒閉。比如1998年電力過剩時，國家就是把發(fā)電額分?jǐn)偨o各發(fā)電企業(yè)，不會因為你發(fā)電成本低、價格便宜就多分你一些。從這個角度講，地方政府的這種發(fā)展思路存在問題。

　　沈明高：我覺得現(xiàn)在這個矛盾比原來還要大，為什么呢？原來的投資過熱都是以沿海地區(qū)為主，但是今年的投資過熱是以中西部內(nèi)陸地區(qū)為主。今年上半年東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資的增長為26.9%，中部地區(qū)約42.1%，西部地區(qū)約34.4%。之所以會出現(xiàn)這種情況，與我國區(qū)域發(fā)展政策有關(guān)。平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是必要，但是我覺得仍然要考慮效率問題。按照傳統(tǒng)的增長模式來講，中部和西部要大發(fā)展，最可能的就是大幅度增加固定資產(chǎn)投資，但是這顯然與效率是矛盾的。例如，平均而言，中、西部每萬元GDP的能耗要比東部地區(qū)高得多。今年上半年全國能耗不降反升0.8%的其中一個原因，就是中西部地區(qū)的投資大幅增加，而它們的能耗標(biāo)準(zhǔn)很高。

　　中部和西部的很多大項目都有地方政府在背后支持，這些項目雖然對當(dāng)?shù)氐腉DP和財稅貢獻(xiàn)較大，但對老百姓的好處有限。真正要解決東、中、西老百姓的收入差距，我認(rèn)為應(yīng)該鼓勵勞動力向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，鼓勵城市化和經(jīng)濟(jì)的適度集中化。在目前地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與居民收入不平衡脫節(jié)的情況下，應(yīng)該更加注重后者而非前者�！　�

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　　2.跳不出的怪圈？　　

　　主持人：上世紀(jì)60年代開始，中國進(jìn)入了長期的電力短缺期，至1986年，短缺超過了總發(fā)電量的20%。1997年，電力供需達(dá)到平衡。到了1999年，電力過剩10%。2002年再次出現(xiàn)電力短缺，2005年全國26個省(市、自治區(qū))經(jīng)歷了電力短缺，為1990年代以來最為嚴(yán)峻的一年。中國如何才能跳出這種大過剩與大短缺循環(huán)的怪圈？

　　趙建平：這種周期波動是無法避免的，但中國完全可以做得更好，將波幅盡可能的控制在較小的幅度內(nèi)�？疾焓澜缟掀渌鼑�家，美歐等發(fā)達(dá)資本國家的這種波動比較平緩，很少出現(xiàn)大的供給短缺或過剩，主要由于這些國家已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟期，其經(jīng)濟(jì)增長和對電力需求的增長率相對穩(wěn)定，政府比較容易對未來電力需求做出較為準(zhǔn)確的預(yù)測和規(guī)劃。而發(fā)展中國家，大多處于經(jīng)濟(jì)快速增長期，各種風(fēng)險并存，經(jīng)濟(jì)增速的波動較大，所以國家很難對電力需求做出準(zhǔn)確預(yù)測，因此也容易出現(xiàn)電力短缺的情況。

　　但中國與其它發(fā)展中國家不同，如印度等國主要是無法為電力行業(yè)提供足夠的資金，所以缺電，而中國目前最不缺的就是資金。即使是中國2003年出現(xiàn)較為嚴(yán)重缺電情況，更多的也是由于行政原因造成。1997年受亞洲金融危機(jī)影響，中國有關(guān)部門預(yù)測隨后幾年國民經(jīng)濟(jì)會以7%左右的速度增長，電力則以5%左右增長。于是1998年政府為抑制國內(nèi)出現(xiàn)電力過剩，要求三年內(nèi)不許開工火電項目。不料2003年，經(jīng)濟(jì)增幅達(dá)9.1%，隨后幾年電力需求增長率高達(dá)10%-15%，于是出現(xiàn)電荒。但總的來說，我認(rèn)為電力過剩要比電力短缺造成的損失要小，電力建設(shè)還是應(yīng)當(dāng)適當(dāng)超前，而且中國的經(jīng)濟(jì)始終是向前發(fā)展的，一段時期后過剩的電力產(chǎn)能就自然消化掉了。

　　為平復(fù)電力供給不平衡的這種波動，國家應(yīng)該制定一個更完整、更科學(xué)的預(yù)測和規(guī)劃體制。再者，應(yīng)該漸漸讓國有電力公司上市，而且是真正的上市，完善國有企業(yè)的管理機(jī)制，這樣電力公司才能以利潤為導(dǎo)向進(jìn)行投資。

　　沈明高：供給與需求貼近，這是一個理想狀態(tài)，主要有兩種方式：一種是通過行政干預(yù)的方式在電力過剩停止電力項目建設(shè)，電力短缺支持更多的電力投資。另外一種是讓市場來決定，讓企業(yè)決定什么時候增加投資什么時候減少投資。通常在價格剛放開的最初幾年里，價格波動會比較大，但隨著企業(yè)慢慢學(xué)會了如何看待價格信號，如何估計市場風(fēng)險，供給跟需求的差距就會逐漸減小�，F(xiàn)在的事實已經(jīng)證明前一種方法——通過政府干預(yù)，達(dá)不到這個效果，既然如此，能不能讓市場試一試？

　　我覺得真正要對電力行業(yè)調(diào)控，首先應(yīng)該重點管住國有企業(yè)投資，而放開外資和民營，讓它們根據(jù)市場的需求作為國有企業(yè)的補(bǔ)充，降低電力供求之間的波動。整個經(jīng)濟(jì)中，目前國有企業(yè)的銷售收入占的比重只有30%多，而投資卻有50%左右是國有企業(yè)在做，顯然國有企業(yè)的投資效率是相當(dāng)?shù)偷摹Ｋ�以，我認(rèn)為應(yīng)該對國有企業(yè)總體的發(fā)展方向有一個認(rèn)知，起碼應(yīng)該認(rèn)識到在競爭性行業(yè)，國有企業(yè)的占比不應(yīng)該再擴(kuò)大，除非是一些特殊行業(yè)必須是國有企業(yè)占主導(dǎo)，但是我覺得在電力部門肯定不需要。

　　從這個角度來講，有沒有可能現(xiàn)在不再讓國企投資新的電力項目或者限制一段時間的同時，放開民營和外資投資電力項目的投資審批。這與1990年代末三年不準(zhǔn)上火電項目不同，因為并不是限制所有投資。在穩(wěn)定總量的同時，允許增量調(diào)整，防止出現(xiàn)電力供給大起大落的可能。

　　其次，應(yīng)該提高電力企業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)等，這樣即使有新的電力企業(yè)進(jìn)來，對能耗和環(huán)境的影響也比現(xiàn)存國有電廠的影響小得多。而且這也是一種限制方法，不是不批項目，而是要把門檻提高。

　　第三，進(jìn)行信貸調(diào)控，比如電力剩余時，可以提高對電力項目貸款的要求，如采取有差別化的利率政策，但也不宜以一刀切的方式停止對電力行業(yè)內(nèi)所有項目的貸款。也就是說，宏觀調(diào)控應(yīng)該留有彈性，應(yīng)該在調(diào)控中培育和發(fā)揮市場的力量，而不是相反�！　�

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　　3.打破壟斷　　

　　主持人：我國發(fā)電裝機(jī)容量的平均造價從2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦。據(jù)專家測算，2003年至2005年，節(jié)約了1400億的投資。然而，2004年每度電平均上漲了2.84分，2005年平均每度電又提高了2.52分。巨大投資成本的下降帶來的卻是電價的不降反升，消費者未得到任何實惠，如何看待這個問題？

　　趙建平：消費者電價是由多個部分組成的，電廠投資造價是其中的一部分，此外還有運行成本如燃料、輸變電成本等。近年來煤價上升很快，環(huán)保要求越來越嚴(yán)格，投入加大，另外原來電網(wǎng)企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率一直很低，影響企業(yè)的長期發(fā)展，這些因素都會導(dǎo)致用戶電價上升，但這兩年電價上調(diào)的幅度是否合理，我也沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)來求證�？傊�，改革不一定就直接導(dǎo)致電價下降，關(guān)鍵看是否真正建立了有利于競爭、降低成本、提高效益的價格形成機(jī)制及有效的監(jiān)管體制，但目前這些尚未完全形成。

　　林伯強(qiáng)：現(xiàn)在變得很滑稽，缺電的時候電價上升，這是可以理解的，供不應(yīng)求導(dǎo)致價格上升。但電力過剩時電價還可能是上升，因為如果電力企業(yè)從發(fā)電5000多小時減到3000多，煤價不變，必然會造成電力企業(yè)虧損，只能通過漲電價減小企業(yè)虧損。也就是說，中國電價是缺電也漲，過剩也漲。這次電價上調(diào)是因為煤價上升，電力行業(yè)虧損，未來因為電力過剩虧損，道理是一樣的。所以很多人都說銀行貸款不慎，其實不是銀行看不到風(fēng)險，而是不怕，因為銀行知道把錢貸給電力行業(yè)，只要電價一漲貸款肯定能收回來。電力行業(yè)的問題之所以難辦，就是由于國有企業(yè)高度集中。當(dāng)然也不可能指望電力全部私有化，但是電力行業(yè)里必須要有足夠量的私營成份，我覺得如果能有30%-40%的私營企業(yè)，問題就簡單多了。因為私營企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)，在預(yù)期過剩的情況下，是不會沖動投資的，也就是說如果只有60%的電廠在繼續(xù)投資，40%企業(yè)不投，也許就不會產(chǎn)生大過剩了。

　　主持人：有人認(rèn)為，目前國家電力公司的企業(yè)組織壟斷僅是表象，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是“改體不改制”，您如何看待這種觀點？中國目前已經(jīng)實行廠網(wǎng)分開，但改革效果并不佳，接下來是否還要按原來的改革方案進(jìn)一步進(jìn)行主輔分離和輸配分離？

　　趙建平：我一直覺得中國的電力體制改革目標(biāo)不是非常明確。雖然前期的廠網(wǎng)分離、拆分電力公司的確打破了原來一家公司壟斷的局面，但也并沒有真正的引入競爭，效果非常有限。所以接下來，政府部門應(yīng)考慮的是中國電力改革目標(biāo)是什么？如何達(dá)到這些目標(biāo)？都說要建立完全競爭性的電力市場，但很少有人知道其中的內(nèi)涵。

　　我認(rèn)為主輔分離是很重要的，不僅電力行業(yè)，而是中國所有的國有企業(yè)都面臨的這個問題。中國的企業(yè)總是追求規(guī)模、追求全面，銀行都要去建賓館，以致很多資金、精力等都投入到輔業(yè)當(dāng)中。其實大而全的模式未必就能產(chǎn)生范圍經(jīng)濟(jì)，這也是中國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的原因之一。因為在這種情況下，很多原本應(yīng)該由社會上的專業(yè)公司來做的服務(wù)，結(jié)果卻被企業(yè)自己的相關(guān)部門承攬下來，畢竟大家都比較喜歡用自己人。

　　而至于輸配分開，我目前倒看不出實際效果。電網(wǎng)公司是由國家壟斷的，即使拆分，恐怕也很難打破壟斷的現(xiàn)實，最多就是變大壟斷為小壟斷，變國家壟斷為地方壟斷而已。所以我認(rèn)為目前情況下拆分的意義不大，應(yīng)先做詳細(xì)的研究方案，但輸配成本應(yīng)分離，有明確的成本機(jī)制和透明的信息。

　　中國電力改革中只注重如何拆分企業(yè)，而忽略了市場化改革所需的其它環(huán)境，比如法律體系和管理體系。由于電力工業(yè)的特殊，即使將行業(yè)拆分得再細(xì)，也不可能形成自己的完全競爭性市場。相反，如果法律監(jiān)管體系不完善，無序的競爭反而影響整個行業(yè)的健康發(fā)展。

　　林伯強(qiáng)：當(dāng)初覺得把原國家電力拆開就是打斷壟斷，但現(xiàn)在看來取得的效果不大，主要原因有三。一是分拆后恰好遇到電力短缺，當(dāng)時首要任務(wù)是彌補(bǔ)短缺，發(fā)多少電都能賣出去，效率不是最重要的問題。二是拆分為幾家公司后，仍然都是國企，大家都是一家人，怎么競爭？三是電價和電力項目都由國家控制，分拆只是形式，并未涉及壟斷根本，改體不改制。我覺得等2007年電力過剩以后，競價上網(wǎng)就可以進(jìn)行了。但即使競價上網(wǎng)也只是有限的競爭。

　 目前首要任務(wù)還是應(yīng)該把電價和項目審批這個體制上的東西理順，使電力市場更像個市場，電價能為今后的電力投資提供一個比較準(zhǔn)確的信號，這遠(yuǎn)比拆分電網(wǎng)更重要。

　　我所說的電價放開，也不是完全放開，而是政府相關(guān)部門根據(jù)測算制定一個合理的價格浮動區(qū)間。按這種方法，國家既對電價有一定的控制，又可以使電價在一定程度上反映市場信息。第二，國家可以對電力項目做出更好的預(yù)測和規(guī)劃，然后由各發(fā)電商競爭投標(biāo)，價低者得，將項目審批程序降低到最低限度(如環(huán)境，水等)。這樣，私營投資的熱情也會比較高了，我覺得可以至少形成相對有限的競爭。

　　沈明高：允許電價在一個區(qū)間內(nèi)波動，我倒覺得是一個辦法。但在壟斷的情況下，不僅要設(shè)價格的波動區(qū)間，還要經(jīng)常調(diào)整這個區(qū)間。比如，如果電價緊逼區(qū)間上限，可以往上再適當(dāng)放寬一些。而通過招標(biāo)的形式確定項目投資，要充分考慮到國有企業(yè)對成本不敏感的特點，所以還要同時引入破產(chǎn)機(jī)制，硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。（摘自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道劉�。�

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